KG:207:2023:6 Problematische schuldensituatie en kwijtschelding

Publicatiedatum 30-11-2023, 14:38 | Laatste update 30-11-2023, 14:38 | Standpunt

Aanleiding

In haar uitspraak van 31 juli 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:3232, wees de Rechtbank Overijssel een verzoek om een dwangakkoord af. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een problematische schuldensituatie. De schuldenaar kan zijn totale schuldenlast in circa 38 maanden aflossen. Volgens de rechtbank heeft de schuldenaar daarbij perspectief om zijn schulden binnen een afzienbare periode af te lossen.

Aan de Kennisgroep invordering & civiel recht zijn naar aanleiding van deze uitspraak vragen gesteld.

Vragen

1. Wanneer is er sprake van een problematische schuldensituatie?
2. Beoordeelt de ontvanger bij het behandelen van een kwijtscheldingsverzoek of er sprake is van een problematische schuldensituatie?
3. Welke ruimte om uitstel van betaling te verlenen heeft de ontvanger als hij een kwijtscheldingsverzoek afwijst omdat er geen sprake is van een problematische schuldensituatie, maar het ook duidelijk is dat de belastingschuld niet binnen twaalf maanden betaald kan worden?

Antwoorden

1. Van problematische schulden is sprake als redelijkerwijs is te voorzien dat de belastingschuldige zijn schulden niet kan blijven betalen of daar al mee opgehouden is. Of er sprake is van een problematische schuldensituatie moet per geval beoordeeld worden.
2. Er moet onderscheid gemaakt worden tussen verschillende situaties.
   1. Regulier kwijtscheldingsverzoek van een particulier:
      De ontvanger beoordeelt of een particuliere belastingschuldige in aanmerking komt voor kwijtschelding op basis van de betalingscapaciteit en het aanwezige vermogen van de belastingschuldige. Of er sprake is van een problematische schuldensituatie wordt hierbij niet losstaand getoetst.
   2. Minnelijk voorstel van een schuldverlener die NVVK-lid is voor een particulier:
      De Belastingdienst heeft een convenant gesloten met de NVVK. De ontvanger  beoordeelt een minnelijk voorstel voor een particulier niet inhoudelijk, als het voorstel is gedaan door een NVVK-lid en de ontvanger bij opgave van de schuld geen bijzonderheid heeft aangegeven. De ontvanger beoordeelt in deze situatie niet zelfstandig of er sprake is van een problematische schuldensituatie. De ontvanger vertrouwt op het oordeel van het NVVK-lid.
   3. Overige situaties (er is een bijzonderheid aangegeven bij de schuldopgave, de schuldhulpverlener is geen NVVK-lid of de belastingschuldige is ondernemer):
      De ontvanger beoordeelt het voorstel in deze situaties inhoudelijk. Onderdeel van de beoordeling is of de belastingschuldige redelijkerwijs in aanmerking zou komen voor een dwangakkoord. De ontvanger maakt hierbij een belangenafweging waarbij de schuldensituatie een rol kan spelen. De ontvanger kan op grond van de belangenafweging een minnelijk voorstel afwijzen als hij beoordeelt dat er geen sprake is van een problematische schuldensituatie.
3. De ontvanger kan maximaal twaalf maanden uitstel van betaling verlenen. Als er bijzondere omstandigheden zijn, kan hij de belastingschuldige een langere termijn gunnen. Als de belastingschuldige zijn belastingschuld niet in twaalf maanden kan aflossen en hij ook niet in aanmerking komt voor kwijtschelding, omdat de ontvanger en/of de rechtbank beoordeelt dat er geen sprake is van een problematische schuldensituatie, dan kan dat een bijzondere omstandigheid zijn als bedoeld in artikel 25.5.1 van de Leidraad Invordering 2008 (hierna: LI 2008). De ontvanger kan de belastingschuldige dan langer dan twaalf maanden uitstel van betaling verlenen (zie ook artikel 25.5.11 LI 2008).
   
   Daarnaast is in het convenant met de NVVK afgesproken dat een minnelijk voorstel ook een voorstel voor een betalingsregeling kan zijn, waarbij de belastingschuld volledig wordt voldaan. Als de ontvanger van een NVVK-lid een minnelijk voorstel krijgt om de (niet-problematische) belastingschuld binnen een bepaalde termijn te betalen, dan wordt dit conform het convenant in beginsel geaccepteerd.

Beschouwing

De regels over kwijtschelding van rijksbelastingen zijn, op basis van artikel 26, eerste lid, van de Invorderingswet 1990, neergelegd in Hoofdstuk II van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (hierna: URIW). Daarnaast zijn er beleidsregels neergelegd in de LI 2008. Er zijn aparte kwijtscheldingsregels voor particulieren (daaronder vallen ook ex-ondernemers, zie artikel 26.1.10 LI 2008) en ondernemers.

Voor particulieren geldt, kort samengevat, dat kwijtschelding mogelijk is als er geen vermogen noch (voldoende) betalingscapaciteit aanwezig is (en ook niet binnen afzienbare tijd wordt verwacht) om de belastingschuld te voldoen. Er mag bovendien geen sprake zijn van een van de afwijzingsgronden (zie artikel 26.1.9 LI 2008, artikel 8 URIW en artikel 18 URIW). Voor ondernemers geldt, kort samengevat, dat er alleen kwijtschelding wordt verleend in het kader van een akkoord met alle schuldeisers en als aan de voorwaarden voor medewerking aan een akkoord is voldaan (zie artikelen 21 en 22 URIW en artikel 26.3.1 LI 2008, met een aantal specifieke bepalingen voor Whoa-akkoorden in artikel 73.3a.2 LI 2008).

Voor natuurlijke personen (particulieren dan wel ondernemers) geldt dat een kwijtscheldingsverzoek de vorm kan hebben van een buitengerechtelijk akkoord (ook wel ‘minnelijke schuldregeling’ of ‘minnelijk voorstel’) dat aan alle schuldeisers wordt aangeboden. Artikel 19a en artikel 22a URIW bepalen dat de ontvanger medewerking verleent aan een akkoord onder de voorwaarden daar genoemd:

“in gevallen waarin, naar redelijkerwijs mag worden aangenomen, de belastingschuldige (…) in aanmerking zou komen voor de toepassing van een schuldregeling als bedoeld in artikel 287a van de Faillissementswet” (het dwangakkoord).

Voor de ontvanger is aanvullend beleid geformuleerd voor minnelijke schuldregelingen (Msnp) in artikelen 73.5 en 73.5a LI 2008. Zo kan de ontvanger maximaal 18 maanden uitstel van betaling verlenen, zodat de schuldhulpverlener een poging kan doen een schuldregeling met de schuldeisers tot stand te brengen (artikel 73.5.1 LI 2008). Voor het verlenen van dit uitstel geldt onder meer dezelfde voorwaarde als die van artikel 19a, tweede lid, URIW:

“redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de belastingschuldige (…) in aanmerking zou komen voor een schuldregeling als bedoeld in artikel 287a Fw.”

In de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders zijn in dat kader een aantal toetsingspunten genoemd in artikel 52.6.

NVVK-convenant

De Belastingdienst heeft in 2020, samen met vijf andere overheidsschuldeisers, een convenant gesloten met de NVVK. De afspraken in het convenant komen erop neer dat de overheidsschuldeisers een minnelijk voorstel van een schuldhulpverlener die is aangesloten bij de NVVK zonder inhoudelijke beoordeling aanvaarden. Dit is alleen anders als de overheidsschuldeiser al bij de opgave van de schuld een bijzonderheid opgeeft.

Voor ondernemers met schulden geldt tussen de NVVK en de Belastingdienst de aanvullende afspraak dat voor de ontvanger het ondernemerschap standaard geldt als een bijzonderheid bij de schuldopgave. Voor ondernemers beoordeelt de ontvanger het minnelijke voorstel dus wél inhoudelijk.

Als er sprake is van schuldhulpverlening door een NVVK-lid dan gelden de afspraken uit het convenant. De basis daarvan is onderling vertrouwen. Op het moment dat het NVVK-lid een schuldenoverzicht opvraagt, controleert de ontvanger het dossier op bijzonderheden. Uit het dossier kan bijvoorbeeld blijken dat er sprake is van fraude, ontbrekende aangiften of het ontbreken van goede trouw. Zijn er geen bijzonderheden, dan verleent de ontvanger uitstel van betaling. Als er vervolgens een schuldregeling wordt aangeboden, dan accepteert de ontvanger die.

In andere situaties (er is een bijzonderheid aangegeven bij het opgeven van de schuld, of de schulphulpverlener is geen NVVK-lid, of de belastingschuldige is ondernemer) beoordeelt de ontvanger het aangeboden voorstel inhoudelijk. Uitgangspunt daarbij is artikel 19a URIW. De ontvanger stemt in met het voorstel als het voldoet aan de voorwaarden daar genoemd én als de belastingschuldige in aanmerking zou komen voor een dwangakkoord.

Problematische schuldensituatie

Bij de beoordeling van een verzoek om een dwangakkoord gaat het volgens artikel 287a, vijfde lid, Fw om de vraag of de niet-instemmende schuldeiser:

“in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen, in aanmerking genomen de onevenredigheid tussen het belang dat hij heeft bij uitoefening van de bevoegdheid tot weigering en de belangen van de schuldenaar of van de overige schuldeisers die door die weigering worden geschaad.”

De schuldensituatie is onderdeel van deze belangenafweging. De ontvanger kan een akkoord dus afwijzen als er geen sprake is van een problematische schuldensituatie. Volgens de NVVK Gedragscode Schuldhulpverlening is een problematische schuldensituatie:

“de situatie waarin te voorzien is dat een natuurlijk persoon schulden niet zal kunnen blijven afbetalen of is gestopt met afbetalen. In ieder geval een situatie waarin niet binnen 36 maanden alle openstaande vorderingen betaald kunnen worden (met een betalingsregeling).”

De NVVK meent dat een persoon die niet binnen 36 maanden al zijn schulden kan betalen problematische schulden heeft.

De Rechtbank Overijssel oordeelt in de uitspraak van 31 juli 2023 dat het kunnen aflossen van de schulden binnen 38 maanden ook betekent dat er geen problematische schuldensituatie is.[Voetnoot1]

In de toelichting op de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren (Stcrt. 2014, 32149) staat het volgende:

“Van problematische schulden is sprake indien redelijkerwijs is te voorzien dat een rechthebbende niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden, of hij heeft opgehouden te betalen. De rechthebbende is niet in staat om bestaande schulden te betalen en voortzetting van zijn gedrag leidt mogelijk tot nieuwe schulden. De hoogte van de schuldenlast zegt in dit kader op zichzelf niet zoveel, maar moet worden afgezet tegen de inkomsten, het vermogen, de huishoudsituatie en de leeftijd, gezondheid en opleiding en verdiencapaciteit van de schuldenaar. Door de Hoge Raad is uitgemaakt dat, in weerwil van de meervoudsvorm ‘schulden’ in het eerste lid van artikel 284 van de Faillissementswet, ook een enkele schuld reeds tot de situatie kan leiden dat een schuld te problematisch is geworden om nog te kunnen aflossen. Het probleemgehalte van een schuldenlast vraagt een weging die sterk afhankelijk is van de bijzondere omstandigheden van het geval. Een hoge schuldenlast kan goed draaglijk zijn voor een verdienend stel zonder kinderen, terwijl een relatief kleine schuldenlast algauw problematisch kan zijn voor een alleenstaande ouder met kinderen. Voor beide gevallen geldt echter dat schulden die nog wel kunnen worden afgelost, ook moeten worden afgelost.”

Of er sprake is van een problematische schuldensituatie, is dus casuïstisch. In het overgrote deel van de minnelijke voorstellen zal hier geen twijfel over mogelijk zijn. Het zal direct duidelijk zijn dat er sprake is van een problematische schuldensituatie. Twijfelt de ontvanger er wel over én is er sprake van een overige situatie (er is een bijzonderheid aangegeven bij het opgeven van de schuld, de schulphulpverlener is geen NVVK-lid of de belastingschuldige is ondernemer) dan beoordeelt de ontvanger aan de hand van alle omstandigheden van het geval of er sprake is van een problematische schuldensituatie.

Wijziging duur Wsnp en Msnp naar 18 maanden

Dat het traject van de Wsnp en Msnp per 1 juli 2023 is verkort naar 18 maanden, betekent niet dat eerder wordt aangenomen dat er sprake is van een problematische schuldensituatie. Er is sindsdien niet standaard sprake van een problematische schuldensituatie als de schuldenlast niet binnen circa 18 maanden kan worden afgelost. De uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 31 juli 2023 maakt daarbij duidelijk dat er volledige aflossing van de schulden mag worden verwacht, als er perspectief is dit binnen een afzienbare periode te doen. Wat daarbij ‘een afzienbare periode is’, moet per geval worden beoordeeld.

Uitstel van betaling na afwijzing kwijtscheldingsverzoek

De ontvanger kan uitstel van betaling verlenen voor een periode van maximaal twaalf maanden. Als er volgens de ontvanger bijzondere omstandigheden zijn, kan een langere termijn gegund worden (artikel 25.5.1 LI 2008).

Als de ontvanger kwijtschelding van de belastingschuld afwijst omdat er volgens de ontvanger (en/of de rechtbank) geen problematische schuldensituatie is, dan moet de belastingschuldige de kans krijgen de belastingschuld naar capaciteit af te lossen. Als de belastingschuldige de schuld niet binnen twaalf maanden kan aflossen, maar ook niet in aanmerking komt voor kwijtschelding, kan dat beschouwd worden als bijzondere omstandigheid zoals bedoeld in artikel 25.5.1 LI 2008. De ontvanger kan de belastingschuldige dan een langere termijn dan twaalf maanden gunnen. De belastingschuldige moet zich daarbij inspannen de schuld zo snel mogelijk af te lossen (zie artikel 25.5.11 LI 2008).

Tot slot is in het convenant met de NVVK afgesproken dat een minnelijk voorstel ook een voorstel voor een betalingsregeling kan zijn, waarbij de belastingschuld volledig wordt voldaan. Als de ontvanger van een NVVK-lid een minnelijk voorstel krijgt om de (niet-problematische) belastingschuld binnen een bepaalde termijn te betalen, dan wordt dit conform het convenant in beginsel geaccepteerd.

[Voetnoot 1, terug naar tekst] In hoger beroep heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden op 23 oktober 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:8970, nogmaals het verzoek afgewezen. In hoger beroep bleek de betalingscapaciteit minder, maar oordeelt het hof toch dat de schuldeiser uitzicht heeft op volledige betaling.