KG:206:2023:7 Een verzoek in het kader van artikel 5.5 Woo en artikel 67 AWR

Aanleiding

Artikel 5.5 van de Wet open overheid (hierna: Woo) biedt aan een natuurlijke of rechtspersoon de mogelijkheid om te verzoeken om verstrekking van op hemzelf betrekking hebbende informatie. Als een verzoek gehonoreerd wordt, dan wordt alleen aan de verzoeker zelf de informatie verstrekt. Onder de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) was die mogelijkheid van beperkte openbaarmaking er niet. Binnen de Belastingdienst is de vraag opgekomen hoe artikel 5.5 Woo zich verhoudt tot artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR).

Vraag

Stuit een verzoek op grond van artikel 5.5 Woo af op artikel 67 AWR?

Antwoord

Ja.

Beschouwing

1. Wettelijk kader

Artikel 5.5 Woo luidt inclusief opschrift:

“Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft

1. Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een verzoek met betrekking tot gegevens ten aanzien van een overleden echtgenoot, geregistreerd partner, kind of ouder van de verzoeker, tenzij een schriftelijke wilsverklaring van de overledene aan de verstrekking in de weg staat.

3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker.

4. Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar voor eenieder zou zijn.”

Artikel 8.8 Woo luidt inclusief opschrift:

“Verhouding met andere wetten
De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.”

Bijlage bij artikel 8.8 Woo luidt (voor zover van toepassing):

“De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.
(…)
Algemene wet inzake rijksbelastingen; Artikel 67”

Artikel 67 AWR luidt:

“1. Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht).

2. De geheimhoudingsplicht geldt niet indien:

a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;

b. bij regeling van Onze Minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan;

c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voorzover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt.

3. In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.”

2. Wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur

Met ingang van 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Daar waar de Wob echter geen partiële openbaarheid kende, is in de Woo het artikel 5.5 opgenomen met een informatieverstrekking aan slechts de verzoeker zelf.

Artikel 5.5 Woo is een vangnetbepaling. In de memorie van toelichting is daarover het volgende opgenomen (Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 51 en 52):

“Artikel 5.5 is bedoeld als een vangnetbepaling. Met de term «onverminderd het elders bij wet bepaalde» wordt duidelijk gemaakt dat een andere regeling betreffende op een verzoeker betrekking hebbende gegevens voorrang heeft. Artikel 5.5 Woo is niet opgenomen in de in artikel 8.8 opgenomen opsomming van artikelen van de Woo die niet van toepassing zijn in geval van de op de bijlage bij artikel 8.8 opgenomen uitputtende regimes, omdat niet alleen uitputtende openbaarheidsregimes in de weg staan aan de toewijzing van een verzoek om informatie over de verzoeker, maar ook uitputtend bedoelde verstrekkingsregimes. Anderzijds bestaat bij een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime, zoals artikel 67 Awr of artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, geen grond ook artikel 5.5 Woo uit te sluiten. De regimes van bijvoorbeeld de Wet politiegegevens of de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens staan aan de toepassing van artikel 5.5 Woo in de weg, omdat die wetten niet alleen de openbaarheid uitputtend beperken, maar ook de individuele verstrekkingen.

(…)
Het gaat bij artikel 5.5 Woo niet om een nieuw recht, maar om een vangnet in het geval het beginsel dat eenieder recht heeft om op hem betrekking hebbende informatie te kennen niet optimaal is geregeld.”

De wetgever maakt duidelijk dat artikel 5.5 een vangnetbepaling is. Aan artikel 5.5 Woo wordt niet toegekomen als er een uitputtend openbaarmakings- en verstrekkingsregime is. In de toelichting op artikel 5.5 Woo wordt artikel 67 AWR als voorbeeld genoemd waarin sprake zou zijn van een uitputtend openbaarmakingsregime enerzijds, maar waar geen uitputtend verstrekkingsregime zou zijn anderzijds. Als een uitputtend verstrekkingsregime ontbreekt, dan komt artikel 5.5 van de Woo in beeld.

Het is echter de vraag of artikel 67 AWR naast een uitputtend openbaarmakingsregime niet ook een uitputtend verstrekkingsregime bevat.

In de fiscaliteit geldt de strikte geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR. Bij de laatste wijziging van deze bepaling, waarbij onder meer artikel 67, tweede lid, onderdeel c, AWR is ingevoerd, is in de memorie van toelichting expliciet aangegeven dat daarmee een wettelijke regeling inzake gegevensverstrekking is beoogd (zie Kamerstukken II 2005/06, 30322, nr. 3, p. 13):

“Met de nu voorgestelde wijziging van de geheimhoudingsplicht, waarin de reikwijdte van het ontheffingenstelsel wordt beperkt, zal sprake zijn van een duidelijke en meer transparante wettelijke regeling inzake gegevensverstrekking door de Belastingdienst die beantwoordt aan de nationale en internationale normen van privacybescherming.”

Over verstrekking aan de verzoeker van gegevens die de belastingplichtige zelf betreffen heeft de wetgever bewust voor een beperkt verstrekkingsregime gekozen. De memorie van toelichting vervolgt op pagina 19:

“De geheimhoudingsplicht geldt in de derde plaats niet als bekendmaking plaatsvindt van gegevens aan degene op wie die gegevens betrekking hebben, voorzover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt. Hiermee wijkt het voorgestelde wetsartikel af van het, ook door de Hoge Raad¹ gehanteerde, uitgangspunt dat de geheimhoudingsplicht zonder uitzondering geldt voor gegevens die de belastingplichtigen zelf betreffen. Deze afwijking is gerechtvaardigd, omdat het juridische standpunt dat de Belastingdienst geen kopie zou mogen verstrekken van een stuk dat de belastingplichtige op een eerder moment aan de Belastingdienst heeft verstrekt, niet aansluit bij het algemene rechtsgevoel.  (…) Overigens geldt de geheimhoudingsplicht niet ten aanzien van gegevens die de belastingplichtige zelf betreffen, indien gegevensverstrekking noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting of in geval van een wettelijke plicht tot informatieverstrekking aan de belastingplichtige.”

Voetnoten bij dit citaat

¹ HR 8 november 1991, nr. NJ 1992, 277.

Het derde lid van artikel 67 AWR vormt het sluitstuk van het verstrekkingsregime, zo volgt uit pagina 19 van de memorie van toelichting:

“Het derde lid van artikel 67 AWR geeft de Minister van Financiën de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de geheimhoudingsplicht. Er is sprake van een veel beperkter ontheffingenstelsel dan onder de huidige regeling geldt. In tegenstelling tot de werkwijze in het Voorschrift informatieverstrekking 1993 zal de Belastingdienst geen beslissingsbevoegdheid krijgen ten aanzien van de in het derde lid genoemde mogelijkheid om ontheffing te verlenen. Evenals bij de vermelding van gegevensverstrekkingen aan bestuursorganen in de hiervoor genoemde ministeriële regeling geldt ook bij het verlenen van ontheffing van de geheimhoudingsplicht dat de gegevensverstrekking in overeenstemming moet zijn met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het ontheffingenstelsel in het derde lid van artikel 67 blijft nog voor drie situaties gehandhaafd. Ten eerste voor gegevensverstrekkingen aan belastingplichtigen zelf voorzover de verstrekking niet noodzakelijk is voor de heffing of invordering (op grond van het eerste lid bestaat in die situatie geen geheimhoudingsplicht) en voorzover de verstrekking in het voorgestelde artikel 67, tweede lid, onderdeel c, niet is uitgezonderd van de geheimhoudingsplicht.”

En op pagina 20 en 21 wordt nog toegelicht:

“Het gaat bij verstrekkingen op grond van het ontheffingenstelsel niet om verzoeken van individuele belastingplichtigen om openbaarmaking van beleid. Zulke verzoeken worden getoetst aan de Wob. (…) Doordat de voorgestelde ontheffingsbepaling van het derde lid van artikel 67 nog slechts een beperkt aantal verstrekkingen betreft, te weten bepaalde verstrekkingen aan belastingplichtigen zelf, verstrekkingen aan bestuursorganen die (nog) niet zijn opgenomen in de ministeriële regeling en verstrekkingen in incidentele of onvoorziene gevallen, is geen sprake meer van een ruime, onbeperkte ontheffingsbepaling die ruimte laat voor verschillende uitleg. De voorgestelde ontheffingsbepaling ziet enkel op de hiervoor genoemde situaties. De verwachting is daarom dat de toepassing van de Wob op informatie over individuele belastingplichtigen wordt uitgesloten."

Na de aanscherping van artikel 67 AWR per 1 januari 2008 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 14 april 2010 in ECLI:NL:RVS:2010:BM1041 geoordeeld dat de regeling van artikel 67 AWR een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft met een uitputtend karakter die als lex specialis prevaleert boven de Wob. Dit uitputtend karakter blijkt ook uit de opmerking van de wetgever in de memorie van toelichting bij de Wet registratieplicht intermediairs die arbeidskrachten ter beschikking stellen, Kamerstukken II 2010/11, 32872, nr. 3, p. 15):

“Artikel 67 AWR, dat als lex specialis fungeert ten opzichte van de Wbp [Wet bescherming persoonsgegevens], kent echter enkele limitatief opgesomde uitzonderingen op de fiscale geheimhoudingsplicht”

Dit uitputtende karakter van artikel 67 AWR ziet niet alleen op het openbaar maken van fiscale gegevens maar juist ook op de verstrekking van fiscale gegevens aan de verzoeker zelf. Er vindt immers op grond van artikel 67, tweede lid, onderdeel c, AWR slechts bekendmaking aan hem plaats voor zover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt. Op grond van het derde lid van artikel 67 AWR kan ook nog de Minister van Financiën om ontheffing van de geheimhoudingsplicht worden gevraagd. In die zin heeft artikel 67 AWR een eigen vangnetbepaling.

Zie ook B.M van der Sar, “Inzage in het eigen belastingdossier: wat is het juiste toegangspoortje?”, NTB 2023/207:

“3.3.2 Een onjuiste interpretatie van art. 67 AWR

Het in de memorie van toelichting (van de Woo) genoemde voorbeeld van artikel 67 AWR is naar mijn mening uiterst ongelukkig. De indieners van het initiatiefwetsvoorstel zijn namelijk uitgegaan van een onjuiste interpretatie van artikel 67 AWR; het strikte fiscale geheimhoudingsregime van artikel 67 AWR regelt immers niet alleen uitputtend de openbaarmaking van fiscale gegevens, maar regelt óók uitputtend de verstrekking van fiscale gegevens aan de betrokkene zelf. Dat was, zoals hiervoor al is opgemerkt, de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. (…)

Uit bovenstaande volgt derhalve dat de vangnetbepaling van artikel 5.5 Woo, in het licht van het strikte fiscale geheimhoudingsregime van artikel 67 AWR, voor de Belastingdienst iedere betekenis mist.”

De wetgever heeft in 2008 de geheimhoudingsbepaling van artikel 67 AWR bedoeld aan te scherpen tot een bijzondere openbaarmakings- en verstrekkingsregeling met een uitputtend karakter. De wetgever heeft voorts artikel 5.5 Woo opgenomen als vangnetbepaling voor het geval er geen uitputtende verstrekkingsregeling voorhanden is.

3. Conclusie

De conclusie moet dan ook luiden dat artikel 67 AWR als lex specialis voor gaat op de Woo en dat artikel 5.5 van de Woo toepassing mist voor het verstrekken van fiscale informatie. Fiscale gegevens kunnen slechts op voet van artikel 67 AWR worden verstrekt.