KG:207:2022:4 Is de ambtshalve vermindering van invorderingsrente voor bezwaar vatbaar?

Aanleiding

Op grond van artikel 30, eerste lid, van de Invorderingswet 1990 (hierna: Iw 1990) stelt de ontvanger de invorderingsrente vast bij voor bezwaar vatbare beschikking. Het komt voor dat de belastingschuldige de door de ontvanger vastgestelde invorderingsrente betaalt, terwijl de onderliggende aanslag later alsnog verminderd wordt, of dat de betreffende positieve belastingaanslag wordt gevolgd door een negatieve belastingaanslag over dezelfde belasting en hetzelfde tijdvak.

In de loop van 2020 werd binnen de invordering de vraag gesteld of in dergelijke situaties de al betaalde invorderingsrente naar rato moet worden verminderd en teruggegeven dan wel verrekend. Dit bleek niet in alle gevallen automatisch te gebeuren. Het vraagstuk leidde tot een Kamerbrief van 19 februari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 31 066, nr. 798, waarin Staatssecretaris Vijlbrief schreef dat in bovengenoemde situaties onterecht de invorderingsrente niet is herrekend. Overigens is hier in de literatuur kritiek op geuit. In V-N 2021/11.19 schrijft de redactie dat de wet geen grondslag biedt om de invorderingsrente te herrekenen als de aanslag achteraf wordt verminderd. Die onbillijke situatie zou door de wetgever bij de wetshandeling in 2011 onder ogen zijn gezien. Hiervan is de kennisgroep echter niets gebleken. Daarnaast kan rente over het algemeen niet verschuldigd zijn als de hoofdsom – achteraf – niet (meer) verschuldigd is. Er is in dat geval sprake van onverschuldigde betaling van invorderingsrente die door de ontvanger ambtshalve moet worden herrekend. De staatssecretaris heeft daarom ook de Leidraad Invordering 2008 (hierna: LI 2008) aangepast op dit punt door de invoeging van artikel 28.2 per 1 juli 2021.

Na de kamerbrief van 19 februari 2021 is het Project Invorderingsrente opgezet. Doel van dit project is om onder meer in kaart te brengen in welke gevallen het herrekenen van invorderingsrente in het verleden is uitgebleven en dit vervolgens te herstellen. Vanuit dit project is de onderstaande vraag opgekomen.

Vraag

Is de ambtshalve vermindering van eerder in rekening gebrachte invorderingsrente voor bezwaar vatbaar?

Antwoord

Nee, de ambtshalve vermindering van eerder in rekening gebrachte invorderingsrente is niet voor bezwaar vatbaar. Het verminderen van al eerder vastgestelde invorderingsrente is geen ‘vaststellen’ als bedoeld in art. 30 lid 1 Iw 1990. Gezien het gesloten stelsel van rechtsbescherming is een dergelijke ambtshalve genomen beschikking niet voor bezwaar vatbaar.

Beschouwing

De Invorderingswet 1990 kent een gesloten stelsel van rechtsbescherming (artikel 8:5 lid 1 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb). Bezwaar of beroep is alleen mogelijk als dat expliciet zo is bepaald. Zo bepaalt artikel 30 Iw 1990 dat de ontvanger het bedrag van de invorderingsrente vaststelt bij voor bezwaar vatbare beschikking. Maar is een ambtshalve vermindering van invorderingsrente daarmee ook voor bezwaar vatbaar?

Is in het voorbeeld van X de beschikking over de terug te betalen invorderingsrente voor bezwaar vatbaar? De wetgever heeft zich hier niet over uitgelaten, maar in de jurisprudentie is het onderwerp voor zover de kennisgroep heeft kunnen nagaan tweemaal aan de orde geweest. De Rechtbank ’s-Gravenhage 18 juli 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX4358, besliste het volgende:

“De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende:

1e. een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 26 van de AWR is een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, die bij of krachtens de wet als voor bezwaar vatbare beschikking is aangewezen;

2e. in artikel 30, eerste lid, eerste volzin, van de Invorderingswet 1990 is, voor zover hier van belang, uitsluitend de beschikking waarbij het bedrag van de invorderingsrente wordt vastgesteld aangewezen als voor bezwaar vatbare beschikking;

3e. de tweede volzin van artikel 30, eerste lid, van de Invorderingswet 1990 (de KGI meent dat de rechtbank de derde volzin bedoelt) betreft slechts de bekendmaking van het bedrag van de invorderingsrente en kan niet als aanwijzing van een aparte voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 26 van de AWR worden aangemerkt;

4e. de brief van 14 november 2011 behelst een ambtshalve genomen besluit over de door eiseres gevraagde vermindering of teruggaaf van de bij een eerdere, voor bezwaar vatbare beschikking vastgestelde invorderingsrente, dan wel een ambtshalve gegeven weigering van een zodanig besluit; zij behelst geen op de voet van artikel 30, eerste lid, eerste volzin, van de Invorderingswet 1990 genomen, voor bezwaar vatbare beschikking of een schriftelijke weigering daarvan.

5e. tegen een ambtshalve genomen besluit over de vermindering of teruggaaf van invorderingsrente staat geen beroep open en kan dus evenmin bezwaar worden gemaakt. Hetzelfde geldt voor de ambtshalve gegeven weigering van een zodanig besluit.”

Met name het gestelde onder 5e is hier van belang. De rechtbank beslist dat tegen een ambtshalve genomen besluit over de vermindering van invorderingsrente geen bezwaar kan worden gemaakt. Uit Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 14 september 2018, ECLI:NL:GHSHE:2018:3781, blijkt dat de Rechtbank Zeeland-West-Brabant in een niet gepubliceerde uitspraak van 5 juli 2017 met nummer BRE 16/9816 ook oordeelde dat een beslissing op een verzoek om ambtshalve vermindering van invorderingsrente niet voor bezwaar vatbaar is.

Van belang om op te merken is dat beide uitspraken gaan over de afwijzende beslissing op een verzoek om ambtshalve vermindering van invorderingsrente. Een afwijzend besluit op een dergelijk verzoek is gezien het systeem van gesloten rechtsmiddelen niet voor bezwaar vatbaar. Beargumenteerd zou kunnen worden dat dit anders is als de ontvanger ambtshalve de invorderingsrente wél vermindert. Dit zou beschouwd kunnen worden als het (nader) “vaststellen” van de invorderingsrente als bedoeld in art. 30 Iw 1990. De vraag is echter of het ambtshalve verminderen het "vaststellen" van het bedrag van de wegens te late betaling verschuldigde invorderingsrente betreft, of slechts het verminderen van het eerdere vastgestelde bedrag van de invorderingsrente.

In de literatuur wordt er weinig aandacht besteed aan het onderwerp. Waninge schrijft in SDU NDFR Commentaar bij art. 30 Iw 1990: "Tegen een besluit van de Belastingdienst over de vermindering of teruggaaf van invorderingsrente na vermindering van een aanslag, staat waarschijnlijk geen bezwaar en beroep open." Waninge verwijst daarbij met name naar de eerder genoemde uitspraak van de Rechtbank Gelderland en het gesloten stelsel van rechtsbescherming.

Op 28 januari 2022, ECLI:NL:HR:2022:89, heeft de Hoge Raad zich uitgelaten over een rentebeschikking met betrekking tot de vergoeding van belastingrente. In de betreffende casus gaf de inspecteur een kennisgeving af waarin stond vermeld dat de inspecteur naar aanleiding van de vermindering van een aanslag, méér belastingrente vergoedde dan in een eerdere rentebeschikking was vastgesteld. De vraag lag voor of de betreffende kennisgeving een voor bezwaar vatbare beschikking was als bedoeld in artikel 30j, eerste lid, van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen (hierna: AWR). De Hoge Raad oordeelt hierover het volgende:

“(…)5.1.4

Indien de inspecteur daarentegen al eerder een rentebeschikking heeft gegeven die onherroepelijk is komen vast te staan, en de inspecteur daarna in een nieuwe, al dan niet als beschikking aangeduide, kennisgeving mede melding maakt van rente waarop ook die rentebeschikking betrekking heeft, kan hetgeen in die kennisgeving is vermeld over vergoeding van rente alleen als beschikking worden aangemerkt voor zover het daarin vermelde rentebedrag hoger is dan het rentebedrag dat in de eerdere rentebeschikking is vermeld. Die kennisgeving is immers alleen in zoverre gericht op enig zelfstandig rechtsgevolg. Alleen in zoverre kan rechtsgeldig bezwaar worden gemaakt tegen hetgeen in die kennisgeving is vermeld over vergoeding van rente.(…)”

De Hoge Raad oordeelt dat een nieuwe beschikking over het vergoeden van belastingrente, naar aanleiding van de vermindering van de onderliggende belastingaanslag, voor bezwaar vatbaar is voor zover de rentevergoeding hoger wordt dan in de originele beschikking, waardoor de nieuwe beschikking voor belanghebbende rechtsgevolg heeft. Als de inspecteur dus op een later moment naar aanleiding van de verlaging van de aanslag alsnog meer belastingrente toekent, dan betreft dat voor het bedrag van de verhoging het ‘vaststellen’ van belastingrente als bedoeld in art. 30j lid 1 AWR.

De relevante tekst van art. 30j lid 1 AWR (1) is identiek aan die van art. 30 lid 1 Iw 1990 (2):

1. De inspecteur stelt het bedrag van de belastingrente vast bij voor bezwaar vatbare beschikking.
2. De ontvanger stelt het bedrag ‘…..’ van de invorderingsrente vast bij voor bezwaar vatbare beschikking.

Heeft deze uitspraak over de belastingrente invloed op de ambtshalve vermindering van invorderingsrente? De wettelijke bepalingen zijn identiek en ook de omstandigheden zijn identiek. Het gaat om het - naar aanleiding van het verlagen van een belastingaanslag - herrekenen van te vergoeden dan wel verschuldigde rente. Het toekennen van meer te vergoeden belastingrente is anders dan het verminderen van verschuldigde invorderingsrente, maar de gevolgen zijn hetzelfde: de belanghebbende wordt door de verlaging van de aanslag (ook) positief in zijn vermogen geraakt wat betreft de accessoire beslissing inzake de herrekening van de belasting- c.q. invorderingsrente. De beschikking vermindering invorderingsrente heeft rechtsgevolg voor de belastingschuldige voor zover het bedrag aan verschuldigde invorderingsrente wordt verminderd. De belastingschuldige heeft er belang bij dat hij in bezwaar en beroep kan gaan tegen de vermindering van invorderingsrente, zodat hij effectieve rechtsbescherming heeft tegen eventuele fouten gemaakt bij de vermindering.

Het ambtshalve verminderen van al eerder in de zin van art. 30 Iw 1990 vastgestelde invorderingsrente, is echter niet op één lijn te stellen met het voor het eerst vaststellen van een hoger bedrag aan belastingrente. Als de inspecteur naar aanleiding van het verminderen van een aanslag belastingrente toekent, dan geldt dat als vaststellen van belastingrente in de zin van art. 30j lid 1 AWR. Het verminderen van invorderingsrente naar aanleiding van het verminderen van een aanslag is geen vaststellen van invorderingsrente in de zin van art. 30 Iw 1990, maar het verminderen van al eerder vastgestelde invorderingsrente. Het gesloten stelsel van rechtsmiddelen biedt geen aanknopingspunten om een ambtshalve genomen beschikking tot vermindering van eerder vastgestelde invorderingsrente voor bezwaar vatbaar te achten.