KG:207:2024:5 Betekening van de uniforme titel en artikel 4:122 Awb

Aanleiding

Op 5 november 2021 wees de Hoge Raad een arrest (ECLI:NL:HR:2021:1510) over de wijze waarop de betekeningskosten van een dwangbevel in rekening kunnen worden gebracht. Artikel 4:122, eerste lid, aanhef en letter d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de kosten van het dwangbevel óp het dwangbevel worden vermeld. Als de kosten niet op het dwangbevel worden vermeld, dan brengt dit volgens de Hoge Raad niet mee dat de kosten van het dwangbevel niet rechtsgeldig in rekening zijn gebracht; ze kunnen ook in rekening worden gebracht door vermelding op de akte van betekening. Wel brengt het niet vermelden van die kosten op het dwangbevel volgens de Hoge Raad mee dat de ontvanger ter zake van die kosten geen executoriale titel verkrijgt.

In het kader van dit arrest is ten aanzien van de betekeningskosten van de uniforme titel de navolgende hoofdvraag met subvragen opgekomen.

Vragen

1. Is artikel 4:122 Awb ook van toepassing op de betekening van de uniforme titel zoals bedoeld in artikel 12 van de Richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (hierna: Richtlijn 2010/24/EU)?
2. Zo ja, is het vermelden van de betekeningskosten op de akte van betekening van de uniforme titel in het licht van het arrest van de Hoge Raad van 5 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1510) dan nog wel de gewenste werkwijze?
3. Zo ja, kan de dwanginvordering van die betekeningskosten dan alleen plaatsvinden door middel van een separate executoriale titel?
4. Zo nee, is er dan nog altijd reden om de betekeningskosten van de uniforme titel te berekenen conform artikel 3, eerste lid van de Kostenwet invordering rijksbelastingen (hierna: KIR)?

Antwoorden

1. Nee, omdat de uniforme titel zoals bedoeld in artikel 12 Richtlijn 2010/24/EU geen dwangbevel is in de zin van artikel 4:114 Awb, is artikel 4:122 Awb niet van toepassing op kosten voor de betekening van de uniforme titel. Voor de betekening van de uniforme titel met bevel tot betaling moet aangesloten worden bij artikel 3, tweede lid, KIR. Dat artikellid bepaalt de kosten voor het ingevolge wettelijk voorschrift doen van een ander exploot.
2. Het antwoord op de hoofdvraag luidt ontkennend, zodat beantwoording van deze subvraag in principe niet aan de orde is. De kennisgroep merkt echter op dat de betekeningskosten op de akte van betekening vermeld moeten worden, omdat het wettelijk kader niet voorziet in de mogelijkheid om die kosten op de uniforme titel zelf te vermelden.
3. Het antwoord op de hoofdvraag luidt ontkennend, zodat beantwoording van deze subvraag in principe niet aan de orde is. De kennisgroep merkt echter op dat het juist is dat de dwanginvordering van de betekeningskosten van de uniforme titel alleen plaats kan vinden na verkrijging van een separate executoriale titel ten aanzien van die kosten. Buiten de dwanginvordering bestaat desalniettemin de mogelijkheid van verrekening enerzijds en inhouding op het aan de verzoekende lidstaat als invorderingsopbrengst over te maken bedrag anderzijds, zodat het - mede gelet op de hoogte van de kosten (zie hierna onder c.) - in de regel niet opportuun zal zijn om enkel voor de betekeningskosten van de uniforme titel een  procedure ter verkrijging van een executoriale titel te initiëren.
4. Aangezien de uniforme titel geen dwangbevel is in de zin van artikel 4:114 Awb, is artikel 3, eerste lid, KIR niet van toepassing. Voor de betekening van de uniforme titel met bevel tot betaling kunnen kosten in rekening worden gebracht op grond van artikel 3, tweede lid, KIR. Dat artikellid bepaalt de kosten voor het ingevolge wettelijk voorschrift doen van een ander exploot.

Beschouwing

Binnen de Europese Unie kunnen lidstaten elkaar om bijstand verzoeken bij de invordering van belastingschulden en enkele andere schuldvorderingen op grond van de Richtlijn 2010/24/EU. In Nederland is deze richtlijn omgezet in de Wet wederzijdse bijstand in de Europese Unie bij de invordering van belastingschulden en enkele andere schuldvorderingen 2012 (hierna: WWB-EU). De verzoekende autoriteit voegt bij het verzoek om bijstand een uniforme titel als bedoeld in artikel 12 Richtlijn 2010/24/EU (een ‘uniform instrument permitting enforcement’, ofwel UIPE). De belastingdeurwaarder betekent de uniforme titel en brengt op het ‘Exploot Akte van betekening van een (vervangende) Europese uniforme titel en bevel tot betaling’ de betekeningskosten in rekening bij de belastingschuldige. Voor de hoogte van de betekeningskosten wordt momenteel aangesloten bij artikel 3, eerste lid, KIR. De betekening van de uniforme titel wordt zodoende tot op heden in de praktijk beschouwd als de betekening van een dwangbevel met bevel tot betaling.

Toepasselijkheid artikel 4:122 Awb

De invordering van de schuldvordering van een verzoekende lidstaat vindt in beginsel plaats alsof het een schuldvordering van de aangezochte lidstaat betreft. Daarbij worden de bevoegdheden en procedures die in de aangezochte lidstaat gelden voor de invordering van dezelfde belasting of hetzelfde recht dan wel, bij gebreke daarvan, een soortgelijke belasting of soortgelijk recht, overeenkomstig toegepast (artikel 13 Richtlijn 2010/24/EU). De aangezochte lidstaat moet de schuldvordering van de verzoekende lidstaat dus behandelen alsof het een eigen belastingvordering is. De achtergrond van deze bepaling is in paragraaf 14 van de considerans van de Richtlijn 2010/24/EU toegelicht:

De efficiëntie is er het meest mee gediend dat de aangezochte autoriteit die uitvoering geeft aan een verzoek om bijstand, de bevoegdheden kan aanwenden waarover zij krachtens haar nationale wetgeving beschikt voor uit dezelfde of soortgelijke belastingen of rechten voortvloeiende schuldvorderingen. (…).

In het licht van het voorgaande verklaart artikel 15, tweede lid, WWB-EU de Invorderingswet 1990 (hierna: Iw 1990) in beginsel van overeenkomstige toepassing op de invordering ten behoeve van andere lidstaten. Voor zover de Iw 1990 als lex specialis (bijzondere wetgeving) de Awb niet uitsluit, is laatstgenoemde wet ook van toepassing bij de invordering ten behoeve van andere lidstaten.

Voor het antwoord op de hoofdvraag of artikel 4:122 Awb van toepassing is op de uniforme titel als bedoeld in artikel 12 Richtlijn 2010/24/EU, is van belang om na te gaan of de uniforme titel als dwangbevel kwalificeert. De kennisgroep komt tot het standpunt dat dit niet het geval is.

Ten eerste volgt uit artikel 13, derde lid, WWB-EU dat de uniforme titel in Nederland wordt behandeld als een executoriale titel van een Nederlandse schuldvordering. Er staat niet dat de uniforme titel als dwangbevel kwalificeert. Een dergelijke gelijkstelling blijkt ook niet uit de parlementaire geschiedenis bij de WWB-EU. In de memorie van toelichting staat alleen dat een verzoek tot invordering vergezeld gaat van een uniforme executoriale titel, dat deze titel het nemen van executiemaatregelen mogelijk maakt en dat deze titel de enige basis vormt voor de invorderingsmaatregelen in Nederland (zie Kamerstukken II 2011/12, 33022, nr. 3, p. 4 en 16).

Ten tweede vindt bovenstaand standpunt steun in de definiëring van de term ‘dwangbevel’. Op grond van artikel 4:114 Awb wordt onder dwangbevel verstaan: een schriftelijk bevel van een bestuursorgaan dat ertoe strekt de betaling van een geldsom als bedoeld in artikel 4:85 Awb af te dwingen. Uit de definitie blijkt allereerst dat uitsluitend bestuursorganen dwangbevelen kunnen uitvaardigen. Nu de verzoekende lidstaat de uniforme titel opmaakt, wordt niet voldaan aan het bestuursorgaan begrip als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, Awb. Daarnaast blijkt uit de definitie dat het moet gaan om een geldsom als bedoeld in artikel 4:85 Awb. Het gaat daarbij om bestuursrechtelijke geldschulden aan of van een bestuursorgaan. Daar is bij wederzijdse bijstand bij de invordering op grond van Richtlijn 2010/24/EU geen sprake van. Weliswaar moet de aangezochte lidstaat de schuldvordering van de verzoekende lidstaat behandelen alsof het een eigen belastingvordering is, dat maakt echter niet dat de schuldvordering van de verzoekende lidstaat wordt gelijkgesteld met een vordering van de aangezochte lidstaat en de status van een schuldvordering van de aangezochte lidstaat krijgt (zie HvJ EU 11 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:456 (r.o. 34). Het arrest ziet overigens op Richtlijn 2008/55/EG (artikel 6). Deze richtlijn is ingetrokken per 1 januari 2012 en vervangen door Richtlijn 2010/24/EU (artikel 13).

Dat de uniforme titel in bepaalde rechterlijke uitspraken wel als dwangbevel lijkt te worden beschouwd, doet hier niet aan af (zie Rechtbank Rotterdam 26 november 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:10503, r.o. 4.1 en 4.2, Rechtbank Zeeland-West-Brabant 15 september 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:6471, r.o. 3.2 en Rechtbank Zeeland-West-Brabant 27 november 2015, ECLI:NL:RBZWB:2015:7765, r.o. 2.1. De kwalificatie van de uniforme titel vormt in die uitspraken geen geschilpunt, zodat van een expliciet oordeel over de kwalificatie van de uniforme titel geen sprake is.

Betekeningskosten uniforme titel

Bij het verzoek om bijstand voegt de verzoekende autoriteit van een andere lidstaat een uniforme titel als bedoeld in artikel 12 Richtlijn 2010/24/EU. In de memorie van toelichting bij artikel 13 WWB-EU is opgemerkt dat deze uniforme titel voorafgaand aan de tenuitvoerlegging eerst volgens de in Nederland daarvoor geldende regels moet worden betekend (zie Kamerstukken II 2011/12, 33022, nr. 3, p. 16).

De belastingdeurwaarder betekent in opdracht van de ontvanger de uniforme titel en brengt in de huidige praktijk op het ‘Exploot Akte van betekening van een (vervangende) Europese uniforme titel en bevel tot betaling’ de betekeningskosten ingevolge artikel 3, eerste lid, KIR in rekening bij de belastingschuldige.

Artikel 20, eerste lid, Richtlijn 2010/24/EU regelt dat de aangezochte lidstaat de kosten, die verbonden zijn aan de op verzoek van de verzoekende lidstaat uitgevoerde invordering en inhouding, verhaalt conform de regels die gelden voor vergelijkbare nationale schuldvorderingen. Artikel 28, eerste lid, WWB-EU is ontleend aan artikel 20, eerste lid, Richtlijn 2010/24/EU. Het eerstgenoemde artikel regelt dat aan degene die in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen, kosten in rekening worden gebracht volgens de KIR. Voor het verrichten van werkzaamheden door de ontvanger of (belasting)deurwaarder ten behoeve van het bijstandsverzoek kunnen dus conform de KIR kosten in rekening worden gebracht aan degene ten aanzien van wie het verzoek om wederzijdse bijstand is gedaan. Voor de betekening van de uniforme titel kunnen dus conform de KIR kosten in rekening worden gebracht. Deze kosten vormen een vergoeding voor de werkzaamheden van de Belastingdienst en komen daarom ten goede aan de Nederlandse schatkist. Nu het standpunt echter is dat de uniforme titel niet als een dwangbevel als bedoeld in artikel 4:114 Awb kwalificeert en daarover in de parlementaire geschiedenis niets overwogen is, is artikel 3, eerste lid, KIR niet van toepassing. Dat artikel ziet immers op het betekenen van een dwangbevel met bevel tot betaling. Voor de betekening van de uniforme titel met bevel tot betaling moet aangesloten worden bij artikel 3, tweede lid, KIR. Dat artikellid bepaalt de kosten voor het ingevolge wettelijk voorschrift doen van een ander exploot.

Invordering betekeningskosten uniforme titel

Voor het opmaken van de uniforme titel maken de lidstaten gebruik van het model in bijlage II bij de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1189/2011 van de Commissie van 18 november 2011 tot vaststelling van nadere voorschriften voor sommige bepalingen van Richtlijn 2010/24/EU van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (hierna: Uitvoeringsverordening 1189/2011/EU).

Artikel 12, eerste lid, Richtlijn 2010/24/EU bepaalt dat deze uniforme titel de inhoud van de executoriale titel(s) van de verzoekende lidstaat weerspiegelt. De kosten die de verzoekende lidstaat heeft gemaakt vanaf de datum van de oorspronkelijke executoriale titel(s) tot de datum van het verzoek om wederzijdse bijstand bij de invordering, mogen op grond van artikel 16, eerste lid, Uitvoeringsverordening 1189/2011/EU op de uniforme titel worden vermeld. Voor de aangezochte lidstaat is een dergelijke bepaling voor kosten niet in de Uitvoeringsverordening 1189/2011/EU opgenomen. Gelet op de strekking van artikel 12 Richtlijn 2010/24/EU en artikel 13, derde lid, WWB-EU, is er daarmee geen ruimte om de kosten van betekening op de uniforme titel te vermelden. De belastingdeurwaarder zal de betekeningskosten dus op het ‘Exploot Akte van betekening van een (vervangende) Europese uniforme titel en bevel tot betaling’ moeten vermelden. Door die vermelding worden de betekeningskosten rechtsgeldig in rekening gebracht, zodat er een titel voor invordering daarvan is (zie ook Hoge Raad 5 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1510, r.o. 4.2.3). De vermelding op de akte van betekening brengt echter geen executoriale titel voor de betekeningskosten van de uniforme titel mee, zodat dwanginvordering op basis van deze akte niet mogelijk is. 

De vraag resteert hoe de in verband met de betekening van de uniforme titel in rekening gebrachte kosten kunnen worden ingevorderd, zonder daarvoor eerst een executoriale titel via de civiele rechter te verkrijgen en vervolgens tot dwanginvordering over te gaan. Ten eerste geldt dat, in tegenstelling tot de schuldvordering van de verzoekende lidstaat, de betekeningskosten van de uniforme titel wel aan te merken zijn als een bestuursrechtelijke geldschuld in de zin van artikel 4:85 jo. 4:88 Awb. Op grond van artikel 24, eerste lid, Iw 1990 kunnen dergelijke geldschulden verrekend worden met aan belastingschuldige uit te betalen bedragen. Op grond van artikel 15, tweede lid, WWB-EU is dit artikel ook van toepassing bij de inning van een schuldvordering krachtens Richtlijn 2010/24/EU. Hiervoor is geen executoriale titel vereist. Als de ontvanger een bedrag moet uitbetalen aan de belastingschuldige, dan kan hij dit dus verrekenen met de in rekening gebrachte kosten van betekening van de uniforme titel.

Ten tweede geldt voor de invordering naar aanleiding van een verzoek om wederzijdse bijstand ook artikel 28, zesde lid, WWB-EU:

Onder inhouding van de kosten, als bedoeld in het eerste lid, worden de ingevorderde bedragen, inclusief de rente, overgemaakt aan de verzoekende lidstaat.

Uit dat artikel volgt dat Nederland als aangezochte lidstaat de betekeningskosten mag inhouden op het ingevorderde bedrag, om vervolgens het restant over te maken aan de verzoekende lidstaat (zie ook: artikel 13, vijfde lid jo. artikel 20, eerste lid, Richtlijn 2010/24/EU).

Als de invordering inzake een verzoek om bijstand echter in het geheel niet leidt tot enige betaling of leidt tot een betaling die lager is dan de betekeningskosten, dan zullen de kosten in beginsel volledig of deels voor rekening van Nederland blijven als aangezochte lidstaat. Uitgangspunt is namelijk dat lidstaten elkaar geen kosten in rekening brengen voor verleende wederzijdse bijstand (artikel 28, derde lid, WWB-EU, zie ook: Kamerstukken II 2011/12, 33022, nr. 6, p. 7).

Van belang in dit verband is de ‘nota naar aanleiding van het verslag’ bij het wetsvoorstel voor de WWB-EU (Kamerstukken II 2011/12, 33022, nr. 6.). De Staatssecretaris van Financiën wijst, naar aanleiding van een vraag over welke lidstaat de kosten voor bijstand draagt als de invordering niet succesvol is, op het algemene uitgangspunt dat lidstaten wederzijds afzien van vergoeding van kosten die voortvloeien uit wederzijdse bijstand. Daarna wijst hij erop dat lidstaten wel kosten voor de invordering in rekening kunnen brengen aan de belastingschuldige. De Staatssecretaris van Financiën schrijft vervolgens (Kamerstukken II 2011/12, 33022, nr. 6, p. 7.):

Mocht de invordering hier te lande inzake een verzoek om bijstand in het geheel niet leiden tot enige betaling, dan draagt Nederland de kosten die op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen aan de belastingschuldige in rekening zijn gebracht.

Daaruit kan a contrario worden afgeleid dat als de invordering wél leidt tot (enige) betaling, de in rekening gebrachte kosten hierop in mindering kunnen worden gebracht.

Dat voor de betekeningskosten weliswaar een titel maar geen executoriale titel bestaat, staat niet aan inhouding op de invorderingsopbrengst in de weg. In artikel 28, zesde lid, WWB-EU wordt verwezen naar de kosten zoals opgenomen in het eerste lid van het artikel. Dat artikellid heeft het over “kosten in rekening gebracht volgens de Kostenwet invordering rijksbelastingen” en dus niet over invorderingskosten die middels dwanginvordering invorderbaar zijn dan wel invorderingskosten waarvoor een executoriale titel aanwezig is. De betekeningskosten van de uniforme titel worden in rekening gebracht volgens de KIR. Een taalkundige uitleg van het artikel brengt dus mee dat de betekeningskosten mogen worden ingehouden, ook al ontbreekt daarvoor een executoriale titel.

Zie daarnaast de stukken van de Europese Commissie. Allereerst EU and International Tax Collection News, vol 7. 2020-2, § 20, p. 99-100:

(…) 20.01. (…) The underlying idea is to permit the requested Member State to charge and recover the costs that would also be charged and recovered in a similar case of recovery of a domestic claim. This idea is confirmed by the wording “in accordance with the laws and regulations of the requested Member State”. 20.02. The requested authority may deduct its own costs before remitting the remainder of the amounts recovered to the applicant Member State. This is also expressed in Article 13(5) of the Directive, which provides that the requested authority shall remit to the applicant authority the amounts recovered “without prejudice to Article 20(1)”. This provision thus permits the requested Member State to deduct its own costs from the recovered amounts, and to transfer the balance only. (…)

Verder wordt ook in het ‘Commision staff working document’ van 18 december 2017 over de evaluatie van het gebruik van wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingen op basis van Richtlijn 2010/24/EU door de EU-lidstaten steun gevonden voor voormeld standpunt:

• Over de situatie vóór inwerkingtreding van Richtlijn 2010/24/EU wordt geschreven: “Finally, the requested Member State was entitled to recover its costs related to the recovery from the debtor, but these costs could not be deducted from the recovered amounts if a full recovery from the debtor was not possible. This did not encourage Member States to devote sufficient resources to the recovery of other Member States' claims as the costs of the procedure would effectively be borne by the requested Member State if they could not be recovered from the debtor.”(SWD(2017)461 def, p. 4.).
• Over het motief achter Richtlijn 2010/24/EU wordt onder meer geschreven: “The overall objective of Council Directive 2010/24/EU was to better safeguard the financial interests of the Member States, (…)” en “(…) and it allowed the requested Member State to retain the costs linked to the recovery that it had incurred” (SWD(2017)461 def, p. 4.).
• Bij de opbrengstcijfers van wederzijdse bijstand over de jaren 2011-2016 wordt opgemerkt: “In 2015, the amounts recovered on behalf of other Member States were considerably higher than the amounts received by the applicant Member States. This may be (partly) due to the full application of Article 20(1) of Directive 2010/24/EU, which allows the requested Member States to deduct their own costs from the recovered amounts (insofar as these costs cannot be recovered from the debtors themselves) before transferring these amounts to the applicant Member State.” (SWD(2017)461 def, p. 15).
• En over specifiek de administratieve kosten wordt geschreven: The annual statistics about the recovered amounts show a difference between the amounts recovered by the requested Member States at the request of other Member States, before deduction of the own costs (…) and the amounts received by the applicant Member States (…). This difference can be explained to some extent by other factors: (…) However, the considerable difference in the statistics for 2015 and 2016 seems to imply that requested Member States effectively use their right to retain their own recovery costs before transferring recovered amounts (insofar as they cannot recover the full amount of outstanding tax claims and their own recovery costs). (SWD(2017)461 def, p. 32).

Uit voorgaande blijkt dat het motief achter Richtlijn 2010/24/EU is om de financiële belangen van de lidstaten bij wederzijdse bijstand te waarborgen en de aangezochte lidstaat in dezelfde positie te brengen als waarin zij zou hebben verkeerd bij invordering van een nationale schuld. Met dat motief strookt niet dat de betekeningskosten van de uniforme titel niet ingehouden mogen worden op hetgeen op basis van de uniforme titel wordt ingevorderd of dat Nederland alsnog hoge kosten zou moeten maken om een executoriale titel voor de betekeningskosten van de uniforme titel te halen.